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改(gai)革探索

以產權(quan)為核心深入(ru)推進混合(he)所(suo)有制(zhi)改(gai)革

作者︰  時間︰2020-05-25

   本輪混合(he)所(suo)有制(zhi)改(gai)革主要是解決國有企業運營效率不高的問(wen)題(ti),而此問(wen)題(ti)背(bei)後最主要的兩大癥結在于股權(quan)結構不合(he)理(li)和激勵(li)機制(zhi)不健全。其中(zhong),國企“一股獨大”、缺乏有效制(zhi)衡的股權(quan)結構使(shi)國企體制(zhi)僵化、運行活力(li)不足,市場化的激勵(li)機制(zhi)不健全,利益分配(pei)有平均(jun)主義傾向,不能有效激發企業經營者才能和企業員(yuan)工的積極性。解決這些問(wen)題(ti)的關鍵環節是產權(quan)制(zhi)度改(gai)革,以產權(quan)為核心內容,進行資本所(suo)有者和經營者關系的調整,建(jian)立有效的激勵(li)機制(zhi),形成(cheng)國企所(suo)有權(quan)人與經營人利益趨(qu)于一致的企業運行體系,無(wu)疑是實現國企混合(he)所(suo)有制(zhi)改(gai)革的有效路徑(jing)。

  國有企業發展面臨(lin)的瓶頸問(wen)題(ti),最終都可(ke)以歸結為產權(quan)問(wen)題(ti)。合(he)理(li)的產權(quan)制(zhi)度能夠從根本上優(you)化企業資shi)磁pei)置(zhi)和提高企業的運行效率。當(dang)前,解決國資shi)笞試(shi)磁pei)置(zhi)效果問(wen)題(ti)、提高運營效率、提高國有資本向中(zhong)高端產業鏈配(pei)置(zhi)的效率,根本上要靠產權(quan)關系調整和產權(quan)制(zhi)度改(gai)革予以推進,充分發揮產權(quan)的市場激勵(li)功能,激發國有企業市場主體的內生(sheng)動力(li)和活力(li)。推進混合(he)所(suo)有制(zhi)改(gai)革,有利于明晰(xi)企業產權(quan),以產權(quan)制(zhi)度改(gai)革帶動企業組織制(zhi)度、資本監管制(zhi)度、收入(ru)分配(pei)制(zhi)度等進行調整與優(you)化,實現法人治理(li)規範化、公司運營市場化、企業競爭中(zhong)性化,混合(he)所(suo)有制(zhi)改(gai)革在實現國有企業dang)V翟鮒怠 糯蠊凶時竟δ艿耐 保  骼嘧時救rong)合(he)發展。

  混合(he)所(suo)有制(zhi)改(gai)革正在提速擴圍(wei)深度融(rong)合(he)

  當(dang)前,國有企業混合(he)所(suo)有制(zhi)改(gai)革進入(ru)實質落地期,總(zong)體上呈現 “提效率”“擴範圍(wei)”“深融(rong)合(he)”發展態(tai)勢(shi)。未來,混合(he)所(suo)有制(zhi)改(gai)革將在政策逐步明確,以“管資本”為重(zhong)心mo) 蛑zhi)度化、規範化有序推進。

  第一,從資本到運營,從試(shi)點到全面“提效率”。國有資本運作效能不斷(duan)提高。通過混合(he)所(suo)有制(zhi)改(gai)革,有利于建(jian)立多元(yuan)化的法人治理(li)結構,提高資本的運行效率。一方面有利于放大國有資本功能,引(yin)入(ru)產業鏈、價值鏈的協同力(li)量和升級要素,快速提升企業核心競爭能力(li);另一方面有利于完(wan)善國有資本有進有退、合(he)理(li)流(liu)動的機制(zhi),推動國有資本從不符合(he)區(qu)域功能定位、不適應(ying)產業發展趨(qu)勢(shi)、不具備行業競爭優(you)勢(shi)的領域退出,向“高精尖”和戰略(lue)性、優(you)勢(shi)性產業加快布局,提升國有企業的供給(gei)水(shui)平。

  各層(ceng)級混合(he)所(suo)有制(zhi)改(gai)革進程(cheng)持zhong)崴佟Wzong)體上看(kan),從中(zhong)央到jiang)胤交旄gai)的力(li)度和深度將持zhong)喲蟆016年(nian)以來國家(jia)發展改(gai)革委、國務(wu)院(yuan)國資委分四批推出混合(he)所(suo)有制(zhi)改(gai)革試(shi)點示(shi)範duan)xiang)目(mu),實現了電(dian)力(li)、石油(you)、天然氣、鐵路、民航、電(dian)信、軍(jun)工等七大重(zhong)要領域全覆蓋(gai)。從地方混改(gai)情況來看(kan),一些重(zhong)點省市混改(gai)力(li)度空前,例如,上海市將上市作為發展混合(he)所(suo)有制(zhi)經濟的主要實現zhong)問(wen)劍 岢齙022年(nian)競爭類企業基本完(wan)成(cheng)整體上市或核心業務(wu)資產上市。

  第二,從行業到產業,從放權(quan)到授權(quan)“擴範圍(wei)”。聚焦重(zhong)點行業、突出主業,改(gai)革範圍(wei)持zhong)┐蟆P亂宦只旄gai)率先在重(zhong)點行業開展試(shi)點,在國家(jia)深化重(zhong)點行業改(gai)革的大背(bei)景下,一些自然壟斷(duan)行業的非壟斷(duan)環節,或者壟斷(duan)領域的核心業務(wu)的混改(gai)正逐漸進入(ru)深水(shui)區(qu)。允許、引(yin)入(ru)更多的非公有資本發展混合(he)所(suo)有制(zhi)經濟,推動這些領域內的國有企業實現產權(quan)主體多元(yuan)化,形成(cheng)有利于參與市場競爭的產權(quan)架構、治理(li)結構和運行機制(zhi)。2016年(nian)10月以來,東(dong)航集團、中(zhong)國聯通、南方jiang)繽 zhong)國核si)  zhong)國船舶等中(zhong)央企業開展第一批混合(he)所(suo)有制(zhi)改(gai)革試(shi)點,為國有企業改(gai)革提供了寶貴的實踐經驗。從混改(gai)層(ceng)面看(kan),上一輪混合(he)所(suo)有制(zhi)改(gai)革普遍(bian)在二三級子公司或項(xiang)目(mu)層(ceng)面推進,本輪混合(he)所(suo)有制(zhi)改(gai)革已經涉及(ji)各大央企核心主業,逐漸向集團公司層(ceng)面推進,在國家(jia)深入(ru)推進壟斷(duan)行業改(gai)革的大背(bei)景下,混改(gai)將以“突出主業”為中(zhong)心mo) zhu)重(zhong)產業鏈聯動改(gai)革將成(cheng)為改(gai)革趨(qu)勢(shi)。

  國資委授權(quan)放權(quan)力(li)度加大,企業自主經營權(quan)獲得感加強。從近年(nian)來國家(jia)ye)鎏 囊幌盜謝旄gai)指引(yin)文(wen)件,對混改(gai)涉及(ji)的全流(liu)程(cheng)進行了規範,尤其是加強實質性授權(quan),給(gei)予更多的企業自主經營決策權(quan),與此同時,國資監管模(mo)式相應(ying)轉(zhuan)變,國資委的職能重(zhong)點在于“管資本” “定規則”“監督資本運作”。國企混改(gai)在擴數量、擴領域的同時,資本開放、授權(quan)、放權(quan)力(li)度不斷(duan)升級。

  第三,從形wen)降(jiang)絞抵剩 踴旌he)到改(gai)革“深融(rong)合(he)”。從政策推動向規範化實質融(rong)合(he)。當(dang)前的混合(he)所(suo)有制(zhi)改(gai)革,已經從政策引(yin)導下的“混合(he)”轉(zhuan)向了不同資本間的深度融(rong)合(he),從產業鏈的一般(ban)合(he)作提升到價值鏈整合(he)。不同資本類型的企業通過參股、控股、收購、並購等方式,以產權(quan)關系為紐(niu)帶、縱向一體化管理(li),在產業鏈合(he)作中(zhong)交叉持股,利益讓渡、實現共進共贏(ying),成(cheng)為企業提升資本集聚效應(ying)的關鍵所(suo)在,也(ye)是國有企業改(gai)革的大勢(shi)所(suo)趨(qu)。不僅如此,規範化推進國企混合(he)所(suo)有制(zhi)改(gai)革將越來越凸顯出來,以法治化、市場化的監管方式推進混合(he)所(suo)有制(zhi)改(gai)革,通過信息化、智能化、數字化、大數據分析等提升監管效能。

  從追(zhui)求控制(zhi)權(quan)向均(jun)衡合(he)理(li)股比架構變革。合(he)理(li)的股權(quan)比例有利于建(jian)立權(quan)責(ze)明確、管理(li)科學(xue)的現代企業制(zhi)度。最優(you)的股權(quan)並不意(yi)味著絕(jue)對控股權(quan)或大比例的股權(quan)佔有。本輪改(gai)革依據國有企業功能定位的不同,分類確立國有股權(quan)比例,通過均(jun)衡合(he)理(li)的股比架構最大限度發揮市場的決定性作用。實踐中(zhong),試(shi)點企業通過引(yin)入(ru)戰略(lue)投資者、產業投資者、開展員(yuan)工持股sha)確絞劍 迪止扇quan)結構的實質性調整。比如,中(zhong)金珠寶混改(gai)後,集團持股比例大幅下降(jiang),股權(quan)結構得到顯著優(you)化,夯實了股東(dong)相互制(zhi)衡、充分發揮作用的基礎。同時,為保障特定情況下國家(jia)、社(she)會公眾的利益,設計了允許將部分國有資本轉(zhuan)化為優(you)先股、特定領域探索建(jian)立國家(jia)特殊(shu)管理(li)股制(zhi)度,有效維護國有資本在特定領域的mu)?zhi)力(li)。

  以產權(quan)為核心是深化混改(gai)的有效路徑(jing)

  總(zong)體而言,當(dang)前國企混改(gai)是以“混”為基礎,以“改(gai)”為路徑(jing),以“混”促“改(gai)”,以“改(gai)”促發展。通過“混”bei)浞旨??說哪芏 裕  案gai)”健全和完(wan)善市場化體制(zhi)機制(zhi)。通過混合(he)所(suo)有制(zhi)改(gai)革,國企股權(quan)實現了多元(yuan)化結構,不同資本之間以監督制(zhi)衡促進決策和經營管理(li)的權(quan)責(ze)明晰(xi)化,有利于企業建(jian)立有效的約束激勵(li)機制(zhi),推動企業建(jian)立資本有進有退,人員(yuan)能上能下、能進能出的市場化運營機制(zhi),使(shi)企業內在的資shi)礎?嗽yuan)以及(ji)市場潛力(li)被最大化地激發,為企業發展提供有效的內動力(li)。

  混合(he)所(suo)有制(zhi)改(gai)革的核心內容是產權(quan),產權(quan)的核心是股權(quan)改(gai)革。此次混合(he)所(suo)有制(zhi)改(gai)革是以產權(quan)制(zhi)度改(gai)革為核心mo) you)化股權(quan)結構設置(zhi),通過國企產權(quan)制(zhi)度改(gai)革,建(jian)立產權(quan)清晰(xi)、權(quan)責(ze)明確的現代企業制(zhi)度。不同的國有企業要根據自身需(xu)求和特質,尋找ye)煌 旄gai)的操作路徑(jing)。實施(shi)方案科學(xue)合(he)理(li)、操作細(xi)則執行性強、推行過程(cheng)中(zhong)存(cun)在的問(wen)題(ti)能否提前布局到位,這些對于參與混改(gai)各方利益主體消(xiao)除(chu)改(gai)革顧慮以及(ji)改(gai)革前後的整合(he)極為重(zhong)要。

  國企混合(he)所(suo)有制(zhi)改(gai)革的重(zhong)點就在于通過股權(quan)結構的改(gai)變,體制(zhi)機制(zhi)的改(gai)革與創新,促進國有資本有效流(liu)動,解決國企經營效率不高、核心競爭力(li)不強等問(wen)題(ti)。混合(he)所(suo)有制(zhi)改(gai)革怎樣做出最優(you)的股權(quan)結構設計,以有效避免對未來造成(cheng)潛在風險是必須思考的問(wen)題(ti)。人的因素始終是國企改(gai)革的第一要素,無(wu)論是通過股權(quan)結構改(gai)革還是通過激勵(li)機制(zhi)的健全,最終落腳點都是要圍(wei)繞“人”進行。

  第一,探索和創新lue)憊?止芍zhi)度,打造資本所(suo)有者和勞(lao)動者的利益共同體。員(yuan)工持股核心要素在于企業建(jian)立員(yuan)工長期激勵(li)機制(zhi),使(shi)員(yuan)工與企業利益趨(qu)于一致,形成(cheng)利益共同體,以yuan)吮V?yuan)工的長期回(hui)報和提升員(yuan)工對企業的忠ye)隙取Dmu)前的長期激勵(li)形wen)街饕 蟹趾hong)權(quan)或者虛擬股票、增資或股權(quan)轉(zhuan)讓持股、股票期權(quan)或限制(zhi)性股票三種zhong)問(wen)劍 謔導什僮髦zhong),往(wang)往(wang)是多種zhong)問(wen)階楹he)並用。

  例如,誠通集團通過增資擴股、出資新設等方式,在混改(gai)企業中(zhong),支持對企業經營業績和tong)中(zhong) 褂兄苯佑跋xiang)的經營管理(li)人員(yuan)和業務(wu)骨干持股,其所(suo)屬重(zhong)資產的中(zhong)國物流(liu)管理(li)層(ceng)持股達(da)9.01%,輕資產的中(zhong)國誠通國際貿易公司中(zhong),管理(li)層(ceng)及(ji)骨干員(yuan)工持股達(da)30%,充分激發管理(li)層(ceng)增強執行力(li)、提高風險意(yi)識和責(ze)任意(yi)識。

  第二,建(jian)立和完(wan)善市場化職業經理(li)人制(zhi)度,發揮企業家(jia)的專(zhuan)業化優(you)勢(shi)。從企業發展的角度看(kan),只有選對人,激勵(li)機制(zhi)才會更有效;沒有合(he)適的企業經營管理(li)人才,股權(quan)激勵(li)設計和推進,其效用會大大打折(zhe)。通過職業經理(li)人制(zhi)度的建(jian)立,發現和激勵(li)企業家(jia)和專(zhuan)業性企業管理(li)運營人才,充分發揮企業家(jia)精神,推動企業可(ke)持zhong) 埂R虼耍 xu)要從人才選聘力(li)度、嚴xi)衿qi)約化管理(li)、堅持市場化退出、加大能力(li)發展建(jian)設力(li)度四個方面,打造市場化選人用人機制(zhi),最大化激發人的效能,為企業發展提供強勁內動力(li)源(yuan)。

  例如,東(dong)方航空物流(liu)有限公司將持股比例下降(jiang)至45%,非國有戰略(lue)性投資人和財務(wu)投資人合(he)計持有45%股權(quan),另外(wai)10%股權(quan)由核心員(yuan)工持有,中(zhong)高級管理(li)人員(yuan)不受1%的限制(zhi)。所(suo)有參加混改(gai)的人員(yuan)都需(xu)“脫馬甲zhu)弊zhuan)換國有企業人員(yuan)身份,與東(dong)航解除(chu)勞(lao)動合(he)同,再(zai)與東(dong)航物流(liu)簽訂完(wan)全市場化的新合(he)同,積極推進職業經理(li)人制(zhi)度,建(jian)立相應(ying)的選聘、考核、獎bei)禿屯順齷zhi),並全面對yuan)曄諧』 匠輳 菀滴wu)領域與崗位職責(ze)對yuan)瓴煌 幸檔氖諧︵匠晁shui)平,將員(yuan)工收入(ru)與企業長遠發展掛(gua)鉤,改(gai)革後東(dong)航物流(liu)資產負債率大幅下降(jiang)。

  第三,建(jian)立健全配(pei)套政策餃接機制(zhi),讓各方利益主體勇(yong)于改(gai)革創新。為了保障混合(he)所(suo)有制(zhi)改(gai)革各項(xiang)市場化改(gai)革政策的有效落實與執行到位,制(zhi)度之間的有效餃接和機制(zhi)的通暢與完(wan)善,是改(gai)革各方利益相關體的“定心丸(wan)”。改(gai)革完(wan)善產權(quan)保護制(zhi)度,提振民營企業參與混改(gai)的市場信心mo)換 平釁笠盜斕既斯芾li)體制(zhi)由“集中(zhong)統(tong)一管理(li)”轉(zhuan)向“分層(ceng)分類管理(li)”,掃除(chu)國有企業向混合(he)所(suo)有制(zhi)企業改(gai)革的“身份障礙(ai)”;建(jian)立明確的進入(ru)與退出機制(zhi),確保資本以出資人的經營戰略(lue)yuan)蛻桃導壑滴 枷蚪辛liu)動,能夠在規則之下自由sha)亟ru)與退出,保證各類資本能進能出;建(jian)立健全改(gai)革容錯(cuo)免責(ze)機制(zhi),鼓勵(li)企業家(jia)擔當(dang)作為,先行先試(shi),大膽創新。例如,江西(省紀委、組織部)和山(shan)東(dong)(省國資委)都出台了地方jiang)拿庠ze)政策,采取紀檢部門、組織部門和國資監管機構聯合(he)發文(wen)等形wen)劍 魅犯gai)革的免責(ze)條件、程(cheng)序,對有爭議的國企改(gai)革追(zhui)責(ze)問(wen)題(ti),建(jian)立改(gai)革申訴(su)機制(zhi)和專(zhuan)業評判制(zhi)度。

  混改(gai)以實現利益主體激勵(li)為成(cheng)效評價

  國企混合(he)所(suo)有制(zhi)改(gai)革最終需(xu)要實現各相關利益主體的激勵(li)效應(ying)。激勵(li)的對象(xiang)包(bao)括資本載(zai)體(國企、民企、外(wai)企、投資shi)教  鴰溝齲 ?瞬牛ㄆ笠導jia)、企業管理(li)者、骨干員(yuan)工以及(ji)持股人員(yuan))。國企混合(he)所(suo)有制(zhi)改(gai)革的目(mu)標和效果是國有企業的經營活力(li)和運營效率得到了顯著提升,國有企業的經營業績得到了實質提高,國有企業的相關利益主體的投入(ru)得到了實在回(hui)報。

  第一,經營活力(li)和效率的提升,是混改(gai)激發國有企業內生(sheng)動力(li)的重(zhong)要體現。國企混改(gai)的一個重(zhong)要目(mu)標就是想通過外(wai)部資shi)椿袢  煌 時鏡畝越印?諧』 zhi)的引(yin)進,最大可(ke)能地激發企業的經營活力(li)和資本運營效率。中(zhong)國聯通、東(dong)航物流(liu)都是比較成(cheng)功的改(gai)革典(dian)型案例。通過對外(wai)引(yin)入(ru)外(wai)部戰略(lue)投資者,對內進行機構改(gai)革、建(jian)立市場化用人機制(zhi),提高經營活力(li)和運營效率,實現公司效益的持zhong)齔?F渲zhong),中(zhong)國聯通引(yin)進四大類戰略(lue)投資者,使(shi)得聯通在客(ke)戶流(liu)量導入(ru)、投融(rong)資和業務(wu)拓展上具有了充分的發揮空間。聯通混改(gai)後的成(cheng)效,最直觀的就是其公布的財報中(zhong)業績實現“V”型反彈(dan)。

  第二,業績的提高,是國有企業通過混改(gai)直接帶來的經濟利益上的改(gai)觀。通過混合(he)所(suo)有制(zhi)改(gai)革,無(wu)論是從企業層(ceng)面而言,還是從企業管理(li)層(ceng)面而言,經營業績得到了實質性提高,改(gai)革給(gei)企業及(ji)員(yuan)工帶來了利益期待。例如,2014年(nian)中(zhong)石化加油(you)站系統(tong)進行混合(he)所(suo)有制(zhi)改(gai)革,通過引(yin)入(ru)20余家(jia)外(wai)部股東(dong),重(zhong)組成(cheng)立了中(zhong)石化銷售(shou)公司,建(jian)立新型的公司治理(li)體系。混改(gai)幾gai)nian)以來,中(zhong)石化加油(you)站體系依靠這些外(wai)部股東(dong)引(yin)進的資shi)矗  怯you)品銷售(shou)實現了40%以上的年(nian)增長率,從正面印證了通過混改(gai)確實能夠提升國有企業的經營業績。但是並不是所(suo)有混改(gai)後的國企都能達(da)到必然的改(gai)革目(mu)標,例如,有些國有企業引(yin)進的股東(dong)並未進行資shi)詞抵市緣娜rong)合(he),只是簡(jian)單進行資本的混合(he),從形wen)繳弦yin)入(ru)了非國有資本,但在管理(li)經營理(li)念和企業運作方式上仍然沿(yan)用混改(gai)前的套路,股權(quan)結構的改(gai)變並不意(yi)味著混改(gai)取得了實際突破,這樣的混改(gai)不是改(gai)革所(suo)追(zhui)求的目(mu)標。

  第三,股東(dong)的回(hui)報,是國企混改(gai)各利益主體實現共贏(ying)的一個積極結果。國有企業混合(he)所(suo)有制(zhi)改(gai)革過程(cheng)中(zhong)會涉及(ji)多個利益主體,包(bao)括國有股東(dong)、戰略(lue)投資者或民營企業股東(dong)、企業經營管理(li)人、資本運營層(ceng)面以及(ji)企業員(yuan)工等。一個成(cheng)功的國企混改(gai)應(ying)當(dang)是各個層(ceng)面的主體不同程(cheng)度地從混改(gai)中(zhong)獲得了可(ke)得利益和需(xu)求的滿足。例如,國有股東(dong)通過資shi)吹畝越櫻 逯zhi)機制(zhi)的改(gai)變,激活了企業經營活力(li),提高了運營效率,實現了國有資產保值增值;民營股東(dong)獲得了更多的市場準入(ru)權(quan)、經營話語權(quan)以及(ji)國有資本提升的信用資本;企業經營管理(li)和資本運營層(ceng)面,通過各類資本資shi)吹撓行?越櫻 諧【?li)機制(zhi)的健全與完(wan)善,獲得了更多的價值回(hui)報,對企業發展作出更多的貢獻zhu)/p>

  (作者系中(zhong)國宏觀經濟研究院(yuan)經濟體制(zhi)與管理(li)研究所(suo)副研究員(yuan))

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